Studie: Belastungstest für Schuldenbremse steht aus

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Die öffentlichen Finanzen Deutschlands haben sich in den vergangenen Jahren positiv entwickelt. Zwischen 2010 und 2016 hat sich etwa der Budgetsaldo des Bundes um 56 Milliarden Euro verbessert.

(fw/rm) Mit der seit 2011 wirksamen Schuldenbremse im Grundgesetz hat das aber nichts zu tun, zeigt eine neue Studie des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung. Ausschlaggebend waren die niedrigen Kreditzinsen, der anhaltende moderate Aufschwung, die steigende Beschäftigung und wieder wachsende Arbeitnehmereinkommen, die zu entsprechend hohen Steuereinnahmen geführt haben. Zudem hat die öffentliche Hand aber auch ihre langjährige Investitionszurückhaltung immer noch nicht überwunden – die negative Kehrseite der Konsolidierung. Würde sich die Wirtschaftsentwicklung eintrüben, würde die Schuldenbremse einen Abschwung zusätzlich verschärfen, was mittelbar auch spürbare Einnahmeverluste für den Staat und eine deutlich höhere Schuldenquote brächte, ergeben Berechnungen des IMK. Raum für Steuersenkungen bestehe auch deshalb derzeit nicht, betonen die Forscher. „Die vermeintlichen Spielräume für Steuersenkungen könnten im Abschwung schnell verschwinden. Dann besteht die Gefahr, dass investive Ausgaben gekürzt werden, um die Haushaltslöcher zu stopfen“, sagt IMK-Finanzexpertin Dr. Katja Rietzler. Die „rasante Konsolidierung“ des Bundeshaushaltes „fiel der Finanzpolitik insbesondere durch positive Überraschungen bei den Steuereinnahmen und den Zinszahlungen gleichsam in den Schoß“ schreiben Rietzler und ihre Co-Autoren Prof. Dr. Achim Truger (Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin) und Christoph Paetz in ihrer Untersuchung. Damit stehe die „wahre Belastungsprobe für die Schuldenbremse“ aber nach wie vor aus. Die relativ starke Konjunktur und der drastische Rückgang der Zinsen – gegenüber 2010 sind die Zinsausgaben des Bundes um 36 Prozent gesunken – überdeckten bislang die gefährlichen Defizite des Instruments, warnen die Ökonomen. So ist nach der IMK-Analyse das Verfahren, mit dem das Bundesfinanzministerium strukturelle und konjunkturabhängige Haushaltsdefizite voneinander abgrenzt, auch Jahre nach der Einführung immer noch intransparent, zudem stark prozyklisch. Dadurch werde die konjunkturelle Komponente bei der Entstehung von Defiziten stark unterschätzt – mit gravierenden Folgen: Während konjunkturell bedingte Defizite notfalls mit Krediten ausgeglichen werden dürfen, gilt das für strukturelle nur bis zu einer niedrigen Grenze. Folge: In einem Abschwung zwinge die Schuldenbremse zu übermäßig scharfem Sparen, was wiederum die Konjunktur weiter schädige.

Simulationsrechnung

Wie stark dieser Effekt ist, leuchten die Forscher mit einer Simulationsrechnung aus. Dazu gehen sie davon aus, dass die deutsche Wirtschaft in den Jahren 2010 und 2011 nur so stark gewachsen wäre, wie es die Gemeinschaftsdiagnose der Wirtschaftsforschungsinstitute 2009 bzw. 2010 prognostiziert hatte: um -0,5 und 1,4 Prozent. Tatsächlich legte das Bruttoinlandsprodukt (BIP) nach der erfolgreich überwundenen Finanzkrise aber um 4,1 und 3,7 Prozent zu. Für die folgenden Jahre bis 2016 verwendet die Simulation die tatsächlichen BIP-Wachstumsraten. Die Berechnungen des IMK zeigen mittelfristig gravierende Auswirkungen im Szenario mit schlechterer Konjunktur: Obwohl der Staat höhere finanzielle Verpflichtungen hätte, etwa mehr Sozialtransfers für Arbeitslose leisten müsste, wäre sein finanzieller Spielraum durch das Greifen der Schuldenbremse insgesamt beträchtlich kleiner gewesen. Der Bund hätte im laufenden Jahr 2016 um gut 41 Milliarden Euro geringere Ausgabenspielräume gehabt. Da Staatsausgaben, insbesondere Investitionen, die Nachfrage und das BIP-Wachstum besonders effektiv steigern, hätte eine so starke Ausgabenreduzierung eine Abwärtsspirale verstärkt: „Der Wirtschaft wäre das nicht gut bekommen“, schreiben Rietzler, Truger und Paetz. Sie hätte durch die schuldenbremsenbedingten Kürzungen über den Simulationszeitraum von 2011 bis 2016 weitere 1,4 Prozent an Wachstum eingebüßt. Das hätte wiederum weitere Einnahmeausfälle provoziert. Im Ergebnis läge die Schuldenquote des Bundes im Verhältnis zum BIP im Simulationsszenario heute um 8,5 Prozentpunkte höher als in der Realität.

Risiken der Schuldenbremse

Die Risiken durch die Schuldenbremse seien umso größer, da sich die Finanzpolitik in den Jahren mit guter Konjunktur daran gewöhnt habe, deren Vorgaben übererfüllen zu können. Bis 2015 sammelte sich auf dem „Kontrollkonto“, mit dem die Einhaltung der Vorschrift rechnerisch überwacht wird, ein virtueller Überschuss von 142 Milliarden Euro an. Das Geld wäre nach der IMK-Analyse deutlich besser angelegt gewesen, wenn man es zumindest teilweise ausgegeben hätte, um den öffentlichen Investitionsstau aufzulösen. Zusätzliche Freiräume für schlechtere Zeiten eröffnet es der öffentlichen Hand ohnehin nicht: Ende 2015 wurde das virtuelle „Guthaben“ ersatzlos gestrichen. Für die Bewältigung einer länger andauernden Wirtschaftsflaute sei die deutsche Finanzpolitik mit ihrer Schuldenbremse „schlecht gerüstet“, resümieren die Forscher. Eine Reform des Instruments sei dringend nötig, damit es „im Abschwung nicht zum Bumerang wird“. www.boeckler.de